ייצור אנרגיה סולארית במתקנים בינוניים – סיכויים וסיכונים: בהחלטתה של הרשות לשירותים ציבוריים חשמל מיום 28.12.09 נורתה יריית הפתיחה לתחרות לקבלת רישיון לאספקת חשמל באמצעות מתקנים סולאריים בינוניים (הספק של 51 קילוואט ומעלה), בכמות מוגבלת (כמות מותקנת של 300 מגוואט במצטבר בפריסה ארצית) ובלוחות זמנים צפופים
התחרות פתוחה לכולי עלמא (להבדיל ממכרז סגור), ובלבד שהפונה יעמוד בכל התנאים הקבועים בהחלטה לקבלת רישיון. התעריפים ה"מסובסדים" לחשמל הסולארי, כמו גם האפשרות לקבלת מימון בנקאי לפרויקט כנגד תזרים תקבולים אשר ייקבע ברישיון עשויים להפוך את הקמת המתקן הסולארי לאטרקטיבי וישים, וממילא הביאו להתעניינות גוברת והולכת בתחום.
בו בזמן, הגבלת הכמות ולוחות הזמנים הקצובים (ובכלל זה שיעורי תעריפים פוחתים על פני זמן) על פי ההחלטה הנ"ל הפכו את התחרות למירוץ של ממש. המערכת ההסכמית הכרוכה בקבלת רישיון, מימון, הקמה והפעלה של מתקן סולארי בינוני עשויה להיות מורכבת, נוכח דרישות סף מחמירות, כאשר מימון הפרויקט עשוי להיות במתווה דומה לזה של פרויקט תשתיות לאומיות ולאור המודלים המגוונים המוצעים על ידי ספקים שונים, אשר נעים בין שכירות ארוכת טווח, שיתוף באחוזים או אף שותפות מלאה באמצעות הקמת SPE (Special Purpose Entity – ישות בעלת מטרה ייחודית ומוגדרת) או אחרת.
בין אם הינך בעל מקרקעין, משקיע או ספק, הרי ביצוע ההתקשרויות השונות והוצאת הפרויקט מן הכח אל הפועל חייבים להתבסס לא רק על תכנית עסקית מפורטת, אלא גם על הערכת סיכונים מחושבת וחלוקתם בין הגורמים המעורבים באופן מושכל וברור, מתוך התבוננות הצופה פני עתיד. חלוקת סיכונים נכונה תטיל את האחריות לסיכון כלשהו על הצד אשר ייטיב להתמודד עימו לאורך חיי הפרויקט, ועשויה להציב תמריצים או קנסות בכל הקשור לעמידה ביעדים; חלוקת סיכונים בהירה תסדיר נכוחה את מערכת היחסים בין הצדדים ותמנע סכסוכים עתידיים, או לכל הפחות, תטווה את הדרך לפתרונם. כך, חלוקת סיכונים בהירה במסגרת הסכמי המימון בפרויקט מנהרות הכרמל, נאכפה על הבנק המממן, הר כגיגית, על ידי בית המשפט המחוזי בתל אביב, בדחותו את טענת הבנק לפיה "כאשר נקשרים יחסים חוזיים האמורים לשרור שנים רבות, מוצדק, לעתים, לקיים דיון בתנאי ההתקשרות, נוכח השפעה ותמורות קיצוניות של הזמן, שלא נצפו בעת שנקשר ההסכם".
בפסק דינו קבע בית המשפט, בין השאר, כי משחתם הבנק על הסכם המימון ונטל על עצמו את הסיכונים הכלכליים הגלומים בביצוע הפרויקט, לרבות בכל הקשור להתארכות מועדי הביצוע, הרי שאין באפשרותו "לפתוח" בדיעבד את ההסכם, ועליו לכבד את התחייבויותיו על פיו (תא (ת"א) 2486/02). בהחלטתה, הפחיתה הרשות מסיכוני התפעול והביקוש, בהטילה חובה על חברת החשמל לרכוש את כל החשמל הסולארי המיוצר בתעריפים נקובים; בד בבד פטרה עצמה הרשות מפורשות בנוסח הרישיון המותנה (נספח ד' להחלטה) מכל אחריות, בקשר עם היכולת להקים את המתקן לרבות בשל טעמים סטטוטוריים או סביבתיים, או היעדר יכולת לקבלת אישור תעריף, וכמובן מכל אחריות בקשר עם חוזים של בעל הרשיון לצורך הקמה, תפעול ותחזוקה של המתקן.
כאמור, הסיכונים הגלומים בפרויקט, החל מעמידה בתנאי הסף המחמירים ובלוחות הזמנים הקצובים לקבלת הרישיון לייצור חשמל סולארי, עבור בסיכוני תכנון והקמה, סיכוני תפעול, סיכונים סטטוטוריים, כוח עליון, וכיוצ"ב, מן הראוי שיוטלו באופן מושכל על הצד בפרויקט אשר ייטיב להתמודד עימם. בפסקאות שלהלן נביא מספר דוגמאות בלבד על מנת להמחיש את הצורך במחשבה ובקיום דיון ממצה באשר לחלוקת הסיכונים בפרויקט. אבני הדרך בפרויקט כוללות הליכי תכנון, לרבות בחינה מוקדמת של הבקשה לרישיון מותנה בוועדת תמ"א 10, שינוי ייעוד המקרקעין (אם נדרש), קבלת היתר בנייה, וכיוצ"ב. כל אלה, נוכח לוחות הזמנים הקצובים בהחלטת הרשות, יכול שיקימו מכשול אמיתי לקבלת רישיון, והאחריות לטיפול בהם ולעמידה בלוחות הזמנים ראוי שתוטל על מומחה בתחום.
סיכונים נוספים הקשורים לעמידה בתנאי הסף ובלוחות הזמנים, כגון הצורך בהוכחת אמידות פיננסית ויכולת מימון של הפרויקט דה פקטו, הצורך בהעמדת ערבויות בנקאיות, ביצוע סגירה פיננסית של הפרויקט במסגרת לוחות הזמנים הקצובים וההתנהלות הנדרשת אל מול הרשות ואל מול חברת החשמל, למשל לצורך ביצוע סקר היתכנות ראשוני, סקר חיבור מחייב, אישור תעריפי, הזמנת חיבור, ועוד, כל אלה ראוי שיטופלו בזהירות במסגרת המערכת ההסכמית, תוך הכרה בלוחות הזמנים הדווקניים ובצורך בשיתוף פעולה מלא בין הצדדים.
יש לזכור, התארכות הטיפול בפרויקט עלולה לגרור הקצאת תעריף נמוך יותר, על פי טבלת תעריפים פוחתת הקבועה בהחלטה, ובכך לפגוע בתכנית העסקית וביכולת מימון הפרוייקט; יתירה מכך, עיכוב בלוחות הזמנים, עלול לגרור, על פי ההחלטה, הפקעת התעריף המותנה והרישיון המותנה ובעל הרישיון המותנה לא יוכל לשוב ולהגיש בקשה בענין זה במהלך 12 חודשים לאחר מכן. באשר לסיכוני התכנון וההקמה, ובכלל זה בדיקת נאותות של האתר עצמו, בהיבטים משפטיים, סטטוטוריים ופיזיים, וכן הציוד והתקנתו, הרי שהאחריות להם רצוי שתוטל על גוף אחד שירכז ביצוע עבודות אלו, שאם לא כן עלולים להיווצר גבולות אפורים בין אחריותם של גופים שונים.
הסכם קבלן מבצע על בסיס תמורה נקובה וקבועה (fixed price turn key) מפחיתה את הסיכון לחריגות ועלויות יתר בפרויקט, אם כי יש לזכור כי עלולה היא לייקר את ביצוע הפרוייקט שכן נטילת הסיכון על ידי הקבלן ממילא תגולם במחיר המוצע. באשר לתקופת הפעלת המתקן, יש לבחון ראשית את תקופת החיים הכלכלית של המתקן עצמו, שכן אם זו קצרה מ - 20 שנה תידרשנה השקעות נוספות במהלך תקופת ההפעלה, אשר יש בהן כדי להשפיע על התכנית העסקית ועל מבנה המימון. בנוסף, יש היבטים רבים נוספים שיש ליתן עליהם את הדעת, ובכלל זה האחריות למתקן ותפעולו, הספק המתקן, תחזוקה שוטפת ושירות, בטיחות, עמידה דווקנית בתנאי הרישיון, הוראות הדין והתקנות וכיוצ"ב.
היבטים נוספים חשובים קשורים לאחריות וביטוח במהלך תקופת הפרויקט. בהקשר זה, נדרש בעל רישיון, על פי תקנות משק החשמל, להגיש תכנית כלכלית אסטרטגית לניהול סיכונים, וכן נדרש לעריכת ביטוח על פי דרישות המינימום הקבועות בתקנות. ואולם אין בדרישות המינימום כדי למנוע בדיקה מקיפה של הנושא, כגון לענין קימום, ביטוח הכנסות צפויות, אירועים אשר אינם ברי-ביטוח וכיוצ"ב. סיכונים סטטורטוריים עשויים לכלול, בין השאר, שינויים בהחלטת הרשות. לעניין זה יש לזכור כי אין דין החלטת הרשות כדין חקיקה אם כי שינוי בה צריך שיעמוד במבחן הדין המנהלי; זאת ועוד, במסגרת נוסח הרישיון המותנה, רשאית הרשות לשנות את תנאי הרישיון המותנה (לאחר מתן זכות שימוע) בין השאר בשל שינויים במשק החשמל או בטכנולוגיה נשוא הרישיון, על מנת להבטיח תחרות בתחום החשמל, וכיוצ"ב.
סיכונים אלו, אף אם יש קושי להעריכם כלכלית, הרי שלא ניתן להתעלם מהם במסגרת ההיערכות המוקדמת לפרויקט. כמו בכל עסקה, היבט המיסוי הינו קריטי, למשל בכל הקשור לדמי היוון (ככל שרלוונטי), היטל השבחה (אם חל), ארנונה ומיסים נוספים. היבט קריטי נוסף הוא יכולת הסיום של ההסכם על ידי מי מהצדדים, בין במקרה של כוח עליון, בין בגין הפרה על ידי מי מהצדדים ובין בנסיבות אחרות כלשהן, בחינת סוף מעשה במחשבה תחילה.
לסיכום, לאחר בדיקת נאותות של הפרויקט והצדדים הנוטלים חלק בו, ולאחר קבלת ההחלטה להתקשר במיזם, המלצתנו היא לעצור עוד מספר רגעים, לבצע הערכת סיכונים מחושבת ולהיעזר ביועצים המתאימים בתחומי מומחיותם. מחשבה תחילה, יבוא שכרה במהלך ביצועו של הפרויקט ביכולת לעמוד ביעדי התכנית העסקית.
הכותבת היא עו"ד שירלי דהן, שותפה במשרד עורכי הדין אפשטיין, חומסקי, אוסנת ושות'
